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(시사저널=정성환 호남본부 기자)
'2할 자치'. 이는 올해로 도입 31년째인 우리나라 지방자치제도의 수준을 냉소적으로 일컫는 말이다. 지방의 권한과 재정이 20% 정도밖에 안 된다는 뜻이다. 국세와 지방세 비중이 오랫동안 8대 2 수준이었고, 전반적인 지방분권화의 수준도 딱 이 정도였기 때문이다. 이재명 대통령도 지방정부의 열악한 재정 현실 등과 관련해 "'무늬만 지방자치'라는 비판적 평가도 실제로 나온다"고 지적했다(2025년 11월12일 대통령실 주재 중앙지방협력회의). 이런 상황에서 광주전남 행정통합의 현실화는 분권과 재정자치에 대한 기대감을 높였다. 하지만 전남광주통합특별시 설 릴게임신천지 치에 관한 특별법에 재정·권한 이양 핵심 내용이 대거 빠지면서 자치분권에 대한 장밋빛 기대가 다시 물거품 되는 것 아니냐는 비관적 전망도 나온다. [편집자 주]



1월 2일 오전 광주 북구 운정동 국립 5·18민주묘지에서 강기정 광주시장·김영록 전남지사가 광주·전남 행정통합 온라인골드몽 공동 선언문을 발표한 뒤 기념사진을 찍고 있다. ⓒ시사저널 정성환


전남·광주 간 행정통합 특별법이 지난 1일 국회를 통과하면서 광주시와 전남도가 하나의 자치단체로 통합됐다. 두 지자체가 분리된 지 40년만이다. 이로써 오는 7월 1일 '전남광주통합특별시'로 출범하게 된다. 현 정부 출범 후 추진해 모바일야마토 온 '5극3특' 전략 하에 실현된 '행정통합 제1호'이다. 수도권 일극체제에 따른 인구 감소와 지역 경제 정체로 인한 지역 소멸 위기를 행정통합으로 정면 돌파하겠다는 게 전남광주통합 특별시의 구상이다.
광주와 전남의 통합은 찬반의 문제가 아니라 시간의 문제였다.?그렇다보니 전남광주통합특별시 특별법은 고육지책(苦肉之策)의 산물로 평가된다. 체리마스터모바일 지방정부가 당면한 지방소멸이라는 현실과 중앙집권적 행정 관성의 구조적 힘 사이에서 타협점으로 짜낸 것이기 때문이다. 따라서 법 자체가 많은 허점을 가질 수밖에 없는 구조다. 특별법 통과 이전이 하향식 속도전이었다면 지금은 개정의 시간이라는 데에 방점이 찍히는 이유다.



지난해 바다이야기꽁머니 12월 3일 오전 국립공원 무등산 정상부에 눈이 쌓여 있다. 무등산은 지리적으로 광주와 전남에 걸쳐 있다. ⓒ시사저널 정성환


공허한 선언…'서울시에 준하는 지위'
광주와 전남의 행정통합이 성사된 데에는 정부의 20조 원의 재정 인센티브와 더불어 특별법에 담긴 특례가 결정적 역할을 했다. 당초 광주·전남 시도가 374개 특례를 포함한 387개 조항의 대규모 특별법을 발의한 것은 통합의 실질적 내용을 법률에 최대한 담겠다는 의지의 표현이었다. 전남광주통합특별시 특별법은 현행 법률 체계에서 국가 의무이거나 전국 공통 기준으로 묶여 있는 권한을 통합 지자체에 한해 예외적으로 허용하거나 완화하는 '특례' 조항들을 담고 있다. 문제는 이 특례가 국회 심의와 부처 협의를 거치면서 어떤 운명을 맞이했느냐는 점이다.?
이 특별법에서 가장 주목되는 부분은 '서울시에 준하는 위상'이다. 정부는 통합 특별시에 서울시에 준하는 지위를 약속했다. 이는 행정적으로 중앙정부 부처와 직접 협의할 수 있는 격상된 지위가 생긴다는 뜻이다. 서울시는 일반 광역자치단체와 달리 특별시라는 지위 덕분에 많은 행정 사안에서 중앙정부와 별도의 채널을 갖고 있다. 전남광주특별시가 이 수준의 지위를 얻는다면 국가 예산 배분, 대형 인프라 사업 유치, 규제 특례 적용 등에서 협상력이 달라진다.??
서울시가 특별한 지위를 갖는 것은 법률에 명시된 특례 때문이다. 따라서 전남광주특별시가 서울시 수준의 실질적 권한을 가지려면, 그에 상응하는 특례가 법률에 담겨야 한다. 부처 협의 과정에서 핵심 특례가 대거 삭제됐다면 서울시 수준의 지위는 선언에 그치고 실질적 권한은 기존 광역자치단체 수준에 머물게 된다. 지역 입장에서 이는 속빈강정으로 형식은 메가시티인데 실질은 기존 광역자치단체 체제의 연장에 불과하다.
그렇다면 전남광주 특별법의 현주소는 어떨까. 당초 발의된 특별법 초안 에너지산업을 비롯한 재정지원 등 주요 핵심 특례 대부분에 대해 중앙부처가 불수용 의견을 제시하면서, 통합특별시에 대한 과감한 권한이양이라는 정부의 당초 약속이 후퇴했다는 지적이 제기된다. 실제 국회를 통과한 특별법안 전체 374개 특례 가운데 상당수 조항이 불수용되거나 축소된 것으로 파악됐다.?
국회 소관 상임위인 행정안전위원회 심의 단계에서 광주시와 전남도가 결사 옹위에 나선 핵심 특례 31건 중 19건만 포함됐다. 이 가운데 4건만 전부 수용됐고 나머지는 일부만 반영됐다. 여전히 강하게 작동하고 있는 '중앙-지방 간 전국적 통일성' 논리에 밀렸다. 중앙부처의 '칸막이 행정'으로 특별법이 누더기 신세로 전락할 수 있다는 전문가들의 경고가 현실화된 상황이다.
그린벨트 해제권, 농업진흥지역 해제, 농지 전용 허가 같은 사안이 포함되지 못한 점이 그 예다. 수정 수용 의견이 제시된 특례 역시 '해야 한다'는 의무 규정을 '할 수 있다'는 임의 규정으로 변경하거나 부처 협의 절차를 추가하는 등 실질적인 권한 이양 효과가 크게 약화된 사례가 다수인 것으로 분석됐다.?



김영록 전남지사와 강기정 광주시장 등 참석자들이 1월 16일 광주 김대중컨벤션센터에서 열린 '광주·전남 행정통합 추진 범시도민협의회'에서 통합기원 퍼포먼스를 하고 있다. ⓒ전남도 제공


사라진 특례 삭제 공식은…'전국적 통일성' 논리
물론 인공지능(AI)·에너지 산업 지원, 석유화학·철강 산업 전환 지원 조항 등이 반영됐고, 중앙정부의 권한 이양을 지원하기 위한 국무총리 소속 지원위원회 설치, 지방채 초과 발행 허용, 특별시 내 균형발전기금 설치, 개발사업 인허가 절차 간소화 등의 특례가 포함된 것은 진일보다.
하지만 핵심 권한 이양이 초안보다 크게 후퇴했다는 평가다. 중앙부처가 받아들이지 않은 특례에는 영농형 태양광과 풍력 발전사업 인허가 권한을 특별시장에게 이양하는 전기사업 특례, 해상풍력 공동접속설비를 국가가 책임지고 재정 지원하도록 하는 조항 등이 대표적이다. 광주전남 시도는 영농형 태양광과 관련 서남해안 일대 RE100 산업단지에 재생에너지를 단기간에 공급하기 위해서는 영농형 태양광 확대가 필요하고, 이를 위해 특별시장에게 영농형 지구 지정 권한을 이양해야 한다고 요구했으나 불수용됐다.?
또한 해상풍력 1기 규모가 10~15MW에 이르지만, 현행 제도에서는 도지사가 3MW 이하만 허가할 수 있어 풍력발전 1기도 허가할 수 없는 구조다. 이에 시도는 태양광은 40MW, 풍력은 100MW까지 발전 허가권을 이양해 주민 수용성을 높이고 발전 수익을 주민과 공유하는 이익 공유제도를 확대해야 한다며 특례를 요구했다. 그러나 특별법에선 태양광 20MW, 풍력 50MW의 발전허가권을 특별시장에게 이양했다. 딱 절반만 받아들인 셈이다.?
공공기관 이전과 관련해서는 광주시와 전남도가 요청했던 문화체육관광부와 농협중앙회 이전은 법안에서 빠졌다. 대신 통합특별시에는 2배 이상 우대해 공공기관을 배치하고, 통합특별시장이 요구하는 공공기관을 우선적으로 배치해야 한다로 조정됐다.?
중앙부처의 주요 불수용 사유로는 △국가 전체 기준 유지 △관련 기본법 준수 △타 지자체와의 형평성 등이 제시된 것으로 나타났다. 이에 대해 류형철 경북연구원 행정통합 TF팀장은 "중앙 부처의 '부동의'라는 형식적 절차 뒤에 작동하는 것은 중앙집권적 행정 관성이라는 구조적 힘이다"며 "특례 삭제는 기술적 조정이 아니라 정치적 선택이다"고 말했다.?
지역 정가 한 관계자는 "이름만 특별법일 뿐 실질적인 특례가 거의 빠진 특별법으로 전락할 우려가 커졌다"며 "이 같은 논리라면 굳이 특별법을 제정할 이유가 무엇인지 되묻게된다"고 말했다. 이어 "지역 발전을 위한 예비 타당성 조사 면제, 국가산업단지 지정 요청, 농업진흥구역 해제 등 핵심 내용 모두가 빠졌다"며 "재정과 권한 확보 없이 통합이 이뤄진다면 껍데기뿐인 행정통합이라는 오명에서 자유롭지 못할 것"이라고 비판했다.
20조 재정지원 약속은…4년 후 터질 '시한폭탄'?
무엇보다 특별법에 재정지원에 관한 명확한 법적 근거를 담지 못했다. 국회 입법 과정에서 지방교부세 비율 상향 등 국세 일부를 지방세로 전환하는 조항이나 '4년간 최대 20조원'을 지원하겠다는 정부의 약속을 '특례 의무조항'으로 명문화하는 데 실패했다. 정부는 일단 법안을 먼저 통과시킨 뒤 국무총리 산하 '통합특별시 지원위원회'를 통해 세부적인 권한 이양과 재정 지원 방안을 논의하겠다는 입장이다. 하지만, 지금까지 중앙부처의 행태를 보면 '나중'은 기약할 수 없다는 게 지방자치 학계의 다수설이다.?
더구나 정부의 재정 여건에 따라, 재정당국의 기준과 해석에 따라, 정권의 입맛에 따라 지원 규모와 방식이 달라질 여지가 충분하다. 법률에 명시되지 않은 20조는 현금이 아니라 어음에 다름없는 구두 약속에 불과하다. 한마디로 4년 후 폭발할 시한폭탄에 다름없다.?
또 법안 심사 과정에서 '국가의 행정·재정 지원' 강제 규정과 '보통교부세 25% 가산' 등 구체적 재정 지원 조항도 빠졌다. 대신 '국가는 통합특별시의 성공적인 정착·운영을 위해 행정·재정적 지원을 할 수 있다'는 임의조항 수준으로 명시하는 데 그쳤다. 일각에서?정부가 약속한 재정 지원이 '무늬만 특례'에 그치는 것 아니냐는 우려가 나오는 까닭이다. 류형철 경북연구원 TF팀장의 말이다.?
"20조 재정 인센티브가 끊긴 뒤 통합시가 자립적으로 운영되지 못하면, 통합은 오히려 지역 갈등의 새로운 뇌관이 될 수 있다. 부산·경남이 국세와 지방세 비율을 현행 8대 2에서 최소 6대 4로 조정하는 항구적 재정분권을 선결 조건으로 내건 것은 한시적 인센티브에 대한 지방의 구조적 불신을 가장 극적으로 보여준다. 재정분권 없는 광역통합은 구조적 한계를 가질 수밖에 없다."
이에 4년 재정 지원만으로 통합특별시를 완성하기 어렵다며 통합특별교부금 신설과 국세 이양 등 장기 재정지원 체계를 법률에 명확히 규정해야 한다는 주장도 제기된다.
국회입법조사처는 전남광주 통합특별법의 경우 지속가능한 재원 마련에 관한 부분이 미흡하다고 지적했다. 하혜영·류영아 입법조사관의 말이다.(3일 발간 《이슈와 논점》 연구보고서)??
"지난 1월에 국무조정실에서는 통합특별시에 4년간 20조 원을 지원한다고 발표했다. 정부는 행정통합교부세(가칭)와 행정통합 지원금 신설 등을 제시했으나 해당 재원을 마련하는 구체적인 재원 마련 방안은 제시하지 않았고, 현재 통과한 특별법에도 포함되지 않았다. 따라서 통합특별시 출범 후 지속가능한 재원 마련을 위해서는 국세의 지방세 이양, 지방세 신세원 발굴, 조례를 통한 지방세 도입 등을 검토할 필요가 있다."?
'할 수 있다' 재량규정에?갇힌 특례 조문?
권한 이양의 위기는 삭제된 조항 뿐 만 아니라 살아남은 조항 안에서 더 감지된다. 통합 특별법의 권한이양 조항을 살펴보면, 상당수가 '할 수 있다'는 재량규정으로 명시돼 있다. '국가는 통합시에 사무를 이관할 수 있다', '중앙부처는 권한을 위임할 수 있다', '특별지방행정기관의 업무를 이관할 수 있다' 등의 문구가 수없이 반복된다.?
특례조항 조문의 경우 지자체의 부담은 "해야 한다"고 한 반면 정부의 권한 이양은 대부분 '할 수 있다'고 규정하고 있다. 같은 권한이양 조항이라도 법적 효과에서 '해야 한다'와 '할 수 있다'는 천지차이다. 전자는 의무(강행)규정으로 중앙정부가 반드시 이행해야 하는 법적 구속력을 갖는다.?
반면 후자는 임의(재량)규정으로 이행 여부는 순전히 중앙정부의 판단에 달렸다. 중앙정부가 이양하겠다고 판단하면 이양하고, 그렇지 않으면 하지 않아도 법적으로 아무 문제가 없다. 지방이 이의를 제기할 법적 수단도 없다. 조항 문구 하나의 차이가 권한의 실효성을 결정하는 셈이다.?
전문가들은 특례 상당수가 제외됐을 뿐 아니라 대부분 '할 수 있다' 등 임의조항에 그쳐 명칭만 특별시일 뿐 실질적인 권한과 재정, 산업 기반을 갖추기 어렵다고 진단한다. 따라서 현실적으로 모든 권한 이양 조항을 의무규정으로 전환하는 것은 어렵지만 핵심 권한만이라도 의무규정으로 확보하는 것은 가능하고 또 필수적이라는 것이다.
경북연구원 류 팀장은 "통합 특별시가 교통, 환경, 고용, 산업 등에서 독자적 정책 집행 능력을 갖추느냐는 결국 조문 문구의 차이에 의해 결정된다"며 "행정통합 특별법의 진짜 권력 구조는 조항의 수가 아니라 조문의 문구에 새겨져 있다"고 지적했다.?



광주시청(왼쪽)과 전남도청 ⓒ광주시/전남도 제공


'한 번에 다 얻을 수 없다' 현실론…"이제는 보완의 시간,?전략 필요"
일부에서는 '특별법이 미흡해 역풍이 불 수 있다'고 주장한다. 특별법의 특례 삭제가 이대로 지속된다면 행정통합은 통합 효과의 상실이라는 구조적 리스크를 안게 될 것이란 우려다. 교통·환경·산업 등의 핵심 사무가 여전히 중앙에 남아 있으면, 통합시는 조정 권한 없이 기존 분절적 행정을 답습하게 되기 때문이다.?
반면 지역 정관가 일각에선 특별법 내용과 관련해 특례 반영 규모를 근거로 '한꺼번에 모든 걸 다 얻어낼 수는 없다'는 현실론도 대두된다. 특별법에 총 374개 특례가 반영됐고, 기존 법안보다 특례가 늘었다며 통합특별시의 권한 확대 폭이 작지 않다는 것이다. 또 권한 이양의 한계도 드러났지만 국무총리 산하 지원·심의' 기구를 통해 필요 사안을 추가로 다룰 수 있는 여지가 생겼다는 것이다.
핵심 특례로 제시됐지만 모두 부동의된 아시아문화중심도시 조성 범위 확대, 전남 국립의대 및 부속병원 설치, 거점 국립대 육성 등 지역 핵심 현안은 정책적으로 풀 수 있는 사안이다.?
특히 '더 큰 역풍은 아무 것도 하지 못하는 정치에서 불어 온다'는 반론도 만만치 않다. 지금 필요한 것은 '완벽한 법'을 둘러싼 소모적 공방보다 '통과 이후 개정'이라는 보완을 설계하는 전략적 사고가 필요하다는 논리도 고개를 든다. 특별법은 한 번 제정하면 끝이 아니라 시행 과정에서 끊임없이 개정되고 다듬어지는 살아있는 제도다. '시작했기에 고칠 수 있다'는 얘기다. 다만 특별법 제정 이후 개정 전략은 구체적이어야 한다는 단서가 따라 붙는다.?
기우식 광주시민단체협의회 사무처장은 "초안에 비해 독소 조항이 많이 빠졌고, 중앙 권한이양의 실질적 근거가 어느 정도 마련됐다"며 "100점 만점에 70점 정도로, 일단 출발은 해볼 수 있는 '개문발차' 수준의 법"이라고 밝혔다. 그는 "시민 주권과 견제 장치, 교육 자치 측면은 여전히 미흡해 9월 정기국회 등 향후 보완 입법 과정이 필수적"이라고 덧붙였다.
통합의 성패가 법조문에만 달려 있지 않다는 견해도 힘을 얻고 있다. 김영록 전남지사는 "법으로 모든 걸 해결할 수는 없다"며 "오히려 중요한 것은 예산을 얼마나 통합특별시에 주느냐, 산업을 얼마나 실질적으로 뒷받침하느냐에 초점을 맞춰야 한다"고 강조했다.
지역 정가의 한 인사는 "수도권 집중은 멈추지 않는다. 지금도 청년은 떠나고 기업은 서울로 향하고 지역 소멸은 더 이상 기다려 주지 않는다"며 "통합 논의를 끝내 마무리 짓지 못했다면 우리는 스스로 지역의 미래를 유예했을 것이다"고 했다.??
전남 지자체 관계자는 "추후 입법 보완이나 정부 협의 과정을 더 지켜봐야겠지만 현재까지 나온 정부 인센티브안과 특별법만으로는 의무적·항구적인 이양보다 일시적·정책적 지원에 가까워 우려가 많다"며 "큰 틀에서 열악한 지방재정의 체질을 바꾸기 위해선 전남·광주 특별법?내 '재정 이양' 명문화가 중요하다"고 강조했다.
광주시 관계자는 "광주·전남은 영남, 충청 등 다른 권역에 비해 형편이 어렵다보니 재정적 뒷받침이 특별법에 반영되는 게 관건이었다"며 "확실한 재정지원 확보 여부에 따라 통합의 성패가 달렸다고 해도 과언이 아닌 만큼 향후 법 개정시 추가적인 논의도 필요하다"고 말했다.